觀點投書:航海人員考試究該花落誰家?

2017年08月10日 06:10 風傳媒
作者表示,對於各種交通專業人員,只想管海上遊的,不願管、不能管也無力管天上飛的以及地上跑的,這種差別待遇的處理原則,會讓人疑慮柿子只敢挑軟的吃。(海巡署提供)

作者表示,對於各種交通專業人員,只想管海上遊的,不願管、不能管也無力管天上飛的以及地上跑的,這種差別待遇的處理原則,會讓人疑慮柿子只敢挑軟的吃。(海巡署提供)

我國航海人員考試(早期稱為河海航行人員考試)始自政府遷台後1950年首次舉辦,試務工作並委託基隆、高雄兩港務局輪流就地主辦;1961年起由考選部收回試務自辦,並在台北舉行考試。因聯合國國際海事組織在1978年公布航海人員訓練、發證及當值標準國際公約及其附錄規定(簡稱國際STCW公約),我國必須配合辦理,因此2004年本考試簡併為2等級4類科,分別為一等船副、一等管輪(相當於專技人員高等考試)及二等船副、二等管輪(相當於專技人員普通考試);至於其他等級人員之晉升,則無需考試僅採訓練方式即可,由交通部另訂船員訓練檢覈及申請核發證書辦法加以規範。同年本考試改採網路報名及電腦化線上測驗方式辦理,即測即評且亂題亂序以提升其效率。但因為專門職業及技術人員考試法之限制,應考資格須專科(或高中高職)以上學校相當院、系、所、科、組、學位學程畢業者方得應考;復因及格方式採科別及格制,一次通過全部科目比例者不到一成,使海事院校學生投入海上工作意願大幅降低。經業界及海事教育界建議,將航海人員一、二等船副及管輪考試,改由交通部統一辦理為宜。
 
航海人員考試現已移撥交通部辦理

該案由考選部邀集教育部、交通部、台灣海洋大學、輪船商業同業公會、海員總工會等機關團體會商,均同意由交通部接手續辦。並確認應考人在學期間領有國際公約STCW課程學分證明即可報考,但考試及格後向航政機關申領船員適任證書時仍須檢具學校正式畢業證書乃可。2011年4月在得到交通部同意接辦航海人員考試前提下,考選部以「航海人員執業資格取得及發證事宜,擬依國際公約STCW之規定,全部改由職業主管機關交通部統一辦理案」,報請考試院政策決定,經考試院召開三次審查會,考試委員之間原意見紛歧無法建立多數共識,最後勉強作成決議:同意航海人員執業資格取得及發證事宜,全部由交通部辦理。但是為了回應護憲派考試委員之意見,也另外做成兩項附帶決議:一、三年過渡期滿後,請考選部適時修正專技人員考試法施行細則等相關法規。二、有關專技人員考試種類認定基準、認定程序、諮詢委員會組成等事項另訂辦法規範乙節,請考選部積極進行,未來擬增設新的專技人員考試種類,應依該辦法審議。

海巡隊巡防艇把大體帶回碼頭。(圖/海巡隊提供)
海巡隊人員。(圖/海巡隊提供)

解讀前述決議文與兩項附帶決議,可以用以下八個字加以涵括,就是「揮別過去、展望未來」。揮別過去的原因非常清楚,就是產官學各界(除考試院以外之機關團體)高度認同航海人員考試由交通部辦理比考選部辦理,更能符合國際公約精神且可提升航運界競爭力,所以揮別過去不再戀棧。也因此科別及格制三年補考過渡期限屆滿,責成考選部修改專技人員考試法施行細則第2條,刪除航海人員考試之種類,並將航海人員考試規則報考試院發布廢止。至於展望未來,則是期許對新增專技人員考試種類之認定,能夠揚棄過去政治力介入之不當運作模式(如由代客記帳同業公會遊說立法委員修正商業會計法,對商業會計記帳人執業資格之取得,不需經過考試,而由中央主管機關逕予認可賦予資格。或由立法委員主導整合業界學界意見,主動提出驗光人員法草案,其後在沒有行政院版對應草案下,完成驗光人員法之立法程序。)改由專業之諮詢委員會初步審議認定,再將審議結果報請考試院確認,如為專技人員考試種類,則職業主管機關應開始啟動新增職業管理法草案研訂事宜;反之如非屬專技人員考試範圍,自無制定職業管理法之必要。前述構想並在2013年1月23日總統公布之專技人員考試法修正案第2條條文中「(第一項)本法所稱專門職業及技術人員,係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能,且其所從事之業務,與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利有密切關係,並依法律應經考試及格領有證書之人員;其考試種類,由考選部報請考試院定之。(第二項)前項專門職業及技術人員考試種類之認定基準、認定程序、認定成員組成等有關事項之辦法,由考選部報請考試院定之。」予以落實。按第一項專門職業及技術人員定義,係依據司法院大法官會議釋字第453號解釋內涵而來,爭議不大;第二項則為專門職業及技術人員新增考試種類認定辦法之法律授權依據,符合授權明確化原則。該法及子法規通過以後,迄今已經依此法定程序認定公共衛生師為新增專技人員,證券投資分析人員非屬專技人員,並分別函復衛生福利部及金融監督管理委員會在案。目前正在進行中的,則是衛生福利部主管之醫務管理師法草案,以及農業委員會主管之植物醫師法草案之研擬及推動審議工作。
 
應否辦理專技人員考試,由何機關來決定?

專技人員考試之辦理,因為涉及人民工作權限制及職業自由之選擇,因此基於法律保留原則,新增加之職業管理法,應以立法院三讀通過總統明令公布之法律為限;如醫師法、律師法、建築師法、驗光人員法、記帳士法、發展觀光條例(領隊、導遊)、不動產經紀業管理條例(不動產經紀人)等。不得僅以法規命令或行政規則加以規範管理。在職業管理法立法過程中,早期行政權一權獨大,資深立委為主的立法權成了行政權的橡皮圖章,考試院經常是在立法院審議法案時始被告知派員參與;國會全面改選以後,代表民意之立法權獨大,行政權反向開始弱化,考試權則始終積弱不振如一。其間有短暫幾年,考試權曾經向外積極擴張,在1993年有立法委員提出質詢,認為財政部委託行政院青年輔導委員會辦理專責報關人員、保險代理人經紀人公證人之資格測驗,及格者並核發資格證書與執業證書,違反憲法第86條有侵犯考試權之虞,要求考試院處理。經考選部邀集相關機關代表及法政學者會商,多數認為宜由考選機關收回自辦為妥;考試院第8屆第132次會議針對本案遂作成決議:專責報關人員、保險代理人、保險經紀人、保險公證人,依法應屬專門職業及技術人員,均應納入考試權行使範圍。由考選部即與各有關職業主管機關會商於一年內收回自行辦理。考選部後續並開始推動一波段擴大專技人員考試範圍之行動,全面整理行政院所屬各部會自行辦理或是委託辦理各種涉及專業證照資格之考試、測驗、檢定等,初步發現有財政部主管之精算師、核保及理賠人員、證券投資分析人員、證券商高級業務員、證券商業務員、期貨經紀商業務員;行政院勞工委員會主管之技術士、職業訓練師、就業服務專業人員;交通部主管之領隊導遊、航空人員(包括正副駕駛員、飛航機械員、地面機械員、領航員、簽派員、飛航管制員);經濟部主管之中小企業經營輔導專家;教育部主管之高級中等以下學校及幼稚園教師;行政院環境保護暑主管之公民營廢棄物清除處理機構專業人員、空氣污染防制專責人員、毒性化學物質專業技術管理人員、事業或污水下水道系統廢污水處理專責人員、病媒防治業專業人員、公私場所及交通工具排放空氣污染物檢查人員等,以上人員合計共25種。經過多年的努力溝通,1998年2月26日第9屆第70次考試院會決議通過,採「依法規」、「應領證書」、「專門職業及技術人員」3項檢視指標加以檢討,均符合者即應納入專技人員考試範圍由考選部收回辦理,包括不動產經紀人、就業服務專業人員、導遊人員、領隊人員、航空人員(包括正副駕駛員、飛航機械員、地面機械員、領航員、簽派員、飛航管制員)等5種。後來考選部成功的收回了不動產經紀人及領隊導遊,改納入國家考試辦理迄今;其餘類科經多方協調困難重重,最後仍然功敗垂成。隨著2000年民進黨勝選取得總統大位,主張三權分立的民進黨視考試院如雞肋,食之無味棄之可惜,但立法院立委席位尚不足以推動修憲廢除考試院,只好採弱化考試院職權方式限縮業務範圍,至此專門職業及技術人員考試擴張政策,已經完全停擺。其後考選部退回體育署之體育專業人員、內政部之殯葬禮儀師等考試規劃案;也將原已辦理多年之漁船船員、船舶電信人員、航海人員等考試,陸續移還職業主管機關行政院農業委員會、交通部自行處理。整體來看,政策方向已經為之逆轉。

中國伏季休漁期間,漁船經闖入澎湖海域(資料照.海巡署)
海巡人員。(資料照.海巡署)

有部分考試委員有一個錯誤的觀念,認為專技人員考試法第二條既已明定:「專門職業及技術人員考試種類,由考選部報請考試院定之。」所以是否為專技人員考試,基本上是考試院說了算。但其實從時間序列上來看,應該是新增加之職業管理法律完成立法程序在先(如2009年1月23日總統公布之牙體技術師法),考選部修正專門職業及技術人員考試法施行細則及研訂專門職業及技術人員相關考試規則在後(如2010年2月3日配合牙體技術師法,修正專技人員考試法施行細則第2條,將牙體技術師及牙體技術生納入專技人員考試種類第3款及第10款規範;同年3月29日訂定發布專門職業及技術人員高等考試牙體技術師考試規則)。所以立法機關本於民意,為增進公共利益之目的,依既存社會制度,就個別專門職業及技術人員資格之取得,衡量其所需具備特殊學識或技能之重要性程度,將重要者劃歸考試院考選銓定;次要者、或雖屬重要,惟為慮及實施考選之技術性等因素,將其委諸行政主管機關辦理。(如勞動部辦理之技術士技能檢定、教育部主辦之教師資格初檢與複檢等)因此在現階段,是否能成為專門職業及技術人員,關鍵當然在於立法權的拍板定案,至於下游的考試權,只能被動配合辦理考試而已。如果自認為考試權說了算且能主導一切,就未免太昧於政治現實,甚至有點不自量力了。
 
硬搶航海人員考試,視航空、鐵路及捷運駕駛於無物?

專門職業及技術人員法定要件之一,係指其所從事之業務,與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利有密切關係。則涉及公共安全之大眾交通運輸工具,至少有空運的民用航空人員、海運的航海人員、陸運的高速鐵路、台灣鐵路以及大眾捷運等多種。其中基於歷史的原因,只有航海人員考試在1950年開始納入國家考試範圍,至2011年回歸交通部辦理,這種割捨不下的感情,再加上民進黨執政以後有意淡化考試院的角色功能,所以引發部分考試委員強烈的危機意識,遂想以憲定考試權的政治桂冠,拉回已經移撥出去的航海人員考試。可是與民眾生命安全更密切的民用航空人員(如航空器駕駛員、飛航工程師等),從來就沒有納入過考試院辦理之國家考試,自建制之初就由交通部民用航空局或受委託之專業機關團體以學科、術科檢定方式,對合格者發給檢定證。對於高速鐵路與台灣鐵路列車駕駛人員亦同,同樣由交通部委託專業機關團體,辦理各類列車駕駛人員檢定業務,併採學科與術科檢定方式。而大眾捷運系統中,有關從事駕駛、列車運轉之人員,也是應經技能檢定合格之技術人員擔任,其測試重點包括:行車規章、駕駛操作、緊急情況處理及行車安全防護等。前述相關規定,分別載明在民用航空法、鐵路法以及大眾捷運法中。數十年來,未聞考試院曾以相關法律侵犯到憲定考試權,而要求將其統合納入考試院辦理之國家考試。因此為何惟獨對航海人員考試鍾情不已難以割捨,而對其他民航、高鐵及捷運人員之檢定、檢測等則視若無睹,此點著實令外界不解。難怪有人要質疑考試院,對於各種交通專業人員,只想管海上遊的,不願管、不能管也無力管天上飛的以及地上跑的,這種差別待遇的處理原則,會讓人疑慮柿子只敢挑軟的吃。
 
本案解套的幾個可能方案

要解決本案爭議,以下幾個作法似乎可以參考採行:

其一、向司法院大法官聲請釋憲,確認航海人員是否為憲法第86條所稱之專門職業及技術人員,如答案為肯定,則考選部就應該續辦航海人員考試。反之,如答案為否定,考試院就該放手任由交通部續辦航海人員測驗。如1995年5月總統公布商業會計法之後,其第5條第4項:「商業會計事務之處理,得委由會計師或中央主管機關認可之商業會計記帳人辦理之;其認可及管理辦法,由中央主管機關定之。」考選部認為該條文有牴觸憲法第86條「左列資格,應經考試院依法考選銓定之:…二、專門職業及技術人員執業資格。」之虞,因此行文考試院轉請司法院大法官會議解釋憲法,考試院照案通過轉送司法院,1998年5月司法院大法官並作成第453號解釋,略以:「商業會計事務,依商業會計法第2條第2項規定,謂依據一般公認會計原則從事商業會計事務之處理及據以編制財務報表,其性質涉及公共利益與人民財產權益,是以辦理商業會計事務為職業者,須具備一定之會計專業知識與經驗,始能勝任。同法第5條第4項規定:『商業會計事務,得委由會計師或經中央主管機關認可之商業會計記帳人辦理之;其認可及管理辦法,由中央主管機關定之』,所稱「商業會計記帳人」既在辦理商業會計事務,係屬專門職業之一種,依憲法第86條第2款之規定,其執業資格自應依法考選銓定之。商業會計法第5條第4項規定,委由中央主管機關認可商業會計記帳人之資格部分,有違上開憲法之規定,應不予適用。」所以在歷史經驗中,考試院曾經吃過立法權與行政權的悶虧,也曾尋求過司法權作為公道伯來認定特定職業屬性,所以說聲請釋憲未嘗不是一種解決方案。

但就本案來說與過去聲請釋憲案例略有一些不同,在於執行機關考選部已經在2012年把航海人員考試之辦理,移還給交通部自行處理,連同原有題庫試題及電腦化測驗軟體系統,都已經轉賣交通部。而在合議制之考試院院會,對於已經移撥辦理之航海人員考試,性質上是否為專門職業及技術人員,顯然沒有多數共識,所以才會發生第11屆考試院作成同意航海人員執業資格取得及發證事宜,全部改由交通部辦理之決議;第12屆考試院卻又不認帳,要求考選部會同交通部再研議合憲、合法之方案報院的前後不一致現象。在此種環境之下,似乎顯示考試院與所屬機關考選部對於航海人員考試之歸屬問題見解不一;依據司法院大法官審理案件法第9條之規定:「聲請解釋機關有上級機關者,其聲請應經由上級機關層轉,上級機關對於不合規定者,不得為之轉請,其應依職權予以解決者,亦同。」所以上級機關考試院為了本機關的顏面,應該不會同意層轉釋憲,故此路未必能通;就算勉強層轉送出,現階段親綠的大法官過半,滿腦子都是三權分立的政治圖像,任何有助於擴大考試權之可能結果,都不會成為選項,考試院想要透過釋憲釐清航海人員屬性,並維護考試權之尊嚴,恐怕也是白忙一場。

其二、在確認航海人員為憲法第86條所稱之專門職業及技術人員屬性前提下,根據典試法第14條規定:「各種考試得採筆試、口試、心理測驗、體能測驗、實地測驗、審查著作或發明、審查知能有關學歷經歷證明或其他報請考試院同意之方式行之。…第一項考試方式性質特殊者,經考選部報請考試院核定後,得委託機關、學校、團體辦理。」爰由考選部來洽商交通部是否願意接受委託續辦航海人員考試,也是另外一種選擇。只是以辦考試為常業的考試機關,自己怠忽職守不辦考試,反而想把本身的法定職掌委託給航海人員的職業主管機關交通部代為辦理,社會大眾會如何看待此事?此外考選部是出了文山區溝子口就無人聞問的冷門機關,交通部則是內閣中排名前三名的泱泱大部,人員充裕且銀彈充沛,前瞻計畫中上千億的軌道運輸建設特別預算更是各直轄市及縣市政府搶攻之對象;所以大哥為何要接受鄰家小弟的委託,為人作嫁來辦理航海人員考試?客觀上來看,其成局的可行性似乎也不太高。

其三、盡速修改船員法相關條文(包括刪除第6條「經航海人員考試及格」、第11條「執業資格考試」等文字),刪除舉辦航海人員考試之法源依據,以徹底解決問題,為考試院部之間的爭議劃下休止符。其途徑有二,一種為循行政程序由主管機關交通部航港局提出修正條文,經過交通部與行政院同意,轉送立法院審議;不過此種法案既無新聞性,又不涉及選票利益,照程序走恐怕曠日廢時,不知何年何月才能完成立法。第二種則是把交通部修法文字版本,改頭換面以立法委員提案方式送出(依立法院議事規則,15位立委即可提出法律案),碰到立法院會期快結束要趕業績,類此修正一、二條之法律修正案,很快就可完成立法程序。舉辦考試之法源既然已廢,皮之不存毛將焉附,則航海人員考試規則自無存在必要,除了廢止沒有任何其他轉圜空間。

至於採行雙軌制,再從交通部手裡要回航海人員考試,由考選部恢復辦理,以和船員訓練檢覈併行之作法,除了會凸顯相同的政府機關前後政策不連貫之矛盾而引人笑柄外,恐怕亦不能符合航運業界及海事院校之需求與期待(光是在學期間不得報考,與錄取率降低這兩點,就難以說服外界)。萬萬不可採行,以免成為壓垮駱駝的最後一根稻草。總之,要維護憲定考試權的尊嚴,不應該靠著獨家專賣的政治壟斷保障,而輕忽國際社會發展潮流,與社會各界的多數客觀評價,否則就是無視當前政治現實之逆勢操作,到頭來終將被掃進歷史的灰燼當中。

*作者為中央機關現職公務員
 

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